立法权一经确立，便要随之确立行政权力。行政权只能通过具体行为来体现，并不属于立法权的本质，而是天然与之分立。如果主权者有可能—以主权者的身份—掌握行政权，那么权利和事实便会混为一谈，以至于人们再也分不清什么是法律、什么不是法律，政治体便会逐渐变质，很快就会沦为暴力的牺牲品，然而政治体的创制原本就是为了反抗暴力。
公民因社会契约而人人平等，所以全体就可以规定全体应该做的事，谁也没有权利要求他人去做他自己不愿做的事。恰恰正是这项对于政治体生存和运转不可或缺的权利，在创制政府的过程中，由主权者托付给了统治者。
有些人断言，创设政府的行为属于人民与人民为自己选出的首领之间的一种契约。通过这一契约，双方约定：一方承担指挥控制的义务，另一方承担服从的义务。不过，我确信人们很快便会意识到，这样一种缔约方式实在奇怪！让我们首先来看看，这一观点是否站得住脚。
首先，最高权力（autorité suprême）既不能变更也不能出让。对最高权力加以限制，就等于将其摧毁。主权者为自己设置一个凌驾于自己之上的主体是荒谬而矛盾的，规定自己有义务服从于一位主宰，反而等于恢复完全的自由。
其次，这种人民与这样那样的人之间订立的契约显然属于个体的特殊行为。由此可以看出，这项契约不能为法律，也不能是主权行为，因此，也就是不合法的。
最后，我们还可以看到，缔约双方之间仅仅受到自然法（loidenature）的约束，其各自的契约约束没有任何保障，从各方面说，这都与公民政治的状态相违背。手中掌握有强力的一方永远是履约的主动方，用契约一词来描述这种行为，一个人对另一个人说：“我将自己的全部财产都交给你，条件是你要还给我随便什么东西。”
国家中有且只有一项契约，那就是社会共同体（association）的契约。这项唯一的契约对其他一切条约都排斥。我们无法想象任何一项公共契约能够不违背这一首要的契约。
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