拿下凤翔之后，林昭在城里待了五天。
五天里，他见了凤翔本地的乡绅、商会、耆老，听了无数遍“将军英明”“将军仁义”的恭维话。他也见了新归顺的各县知县，听他们汇报本地的情况——地有多少，人有多少，粮有多少，问题有多少。
听了一圈，他发现问题比想象的多。
回到西安，还没喘口气，王举人就找上门来了。
“将军，出事了。”
林昭抬起头。
“什么事？”
王举人脸色凝重，把一沓文书放在案上。
“政务司下面的人下去巡查，发现一些地方……不对劲。”
林昭拿起那些文书，一份一份看。
第一份，蓝田县下辖某村。政务司的人去的时候，发现村里根本没按新政策分地。乡老说“地都分完了”，但实际上，那些地还攥在几个大户手里。老百姓敢怒不敢言。
第二份，渭南县某镇。开荒令发了三个月，镇上根本没组织开荒。里长说“老百姓不愿意”，但实际上，是里长自己占着好地，怕开了荒分给别人。
第三份，华州某村。法务司的推官去审案子，发现村里的里正根本不让老百姓来告状，说“我们村的事我们村自己解决”。
第四份，临潼某乡。征兵令发下去，乡长报上来的名单，全是些老弱病残。青壮年一个没有。后来一查，那些青壮年都被乡长藏起来了，留着给他自己干活。
林昭看完，沉默了很久。
他把文书放下。
“这是怎么回事？新政推行了几个月，怎么还有这种事？”
王举人叹了口气。
“将军，咱们地盘大了，县城十几座，村镇几百个。政务司能管到县，管不到村。村里的事，还是那些乡老、里长说了算。这些人，有的祖祖辈辈就是村里的头，有的跟大户勾连着，有的本身就是大户。新政是好，但到了村里，他们不执行，咱们也没办法。”
林昭站起来，走到窗前。
窗外，西安城的街道上人来人往。几个月前，这里还是元军的地盘。现在，已经是他的了。
但他知道，真正的治理，才刚刚开始。
“县衙那边呢？县令不管？”
王举人摇头。
“县令管不过来。一县几十个村，县令就几个人，跑断腿也跑不完。再说，那些乡老、里长，都是地头蛇，县令去了，他们当面一套背后一套，糊弄过去就算了。”
林昭转过身。
“那怎么办？总不能把每个村都派个县令去吧？”
王举人苦笑。
“将军，老夫也在想这个问题。但想来想去，没办法。自古以来，皇权不下县，就是这个道理。朝廷的政令，到了县里就差不多了。村里的事，只能靠那些乡绅、耆老自己管。管得好坏，全看他们良心。”
林昭没说话。
他走到地图前，看着那些密密麻麻的村镇标记。
几百个村。
几万个农户。
几十万老百姓。
新政再好，到不了他们头上，就是白搭。
他忽然想起一件事。
“王先生，你说咱们的军队里，有多少伤兵？”
王举人一愣。
“伤兵？将军怎么想起这个？”
林昭说：“咱们打了几仗，伤兵少说也有几千。那些伤得重、不能再上战场的，怎么安置的？”
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