第八，违法用地。受区域发展规划实施、城市新区建设热、基础设施建设加快和违法成本低等因素影响，土地供需矛盾加剧，违法违规反弹的压力很大，不少地方出现耕地流转“非农化”倾向，非法圈占土地开发房地产、违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等。这已经成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。各地风起云涌的造城运动背后是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪费。
第九，土地财政依赖。近些年，房地产市场的持续火爆、不断推高的房价促使二级土地市场的土地价格也开始水涨船高。土地出让所得到的资金也开始逐渐成为地方政府弥补财政缺口、发展经济的重要资金来源。因此，在推动本地经济增长的过程中，地方政府往往把土地财政当成了随意使用的重要财源，这也造成了经济增长对土地财政的过高依赖。
（二）未来土地改革的出路
关于农业土地改革，党的十八届三中全会明确提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
第一，土地不能私有化。土地私有化会造成土地兼并，导致大量农民失去土地，一部分农民卖掉土地后会沦为赤贫，成为社会不稳定因素。中国人多地少、农村剩余劳动力数量庞大，在农业落后、工业化和城镇化提供的农民转移就业和居住条件有限、社会保障制度不健全的情况下，土地私有化会很快导致农民贫富两极分化，造成“三无”农民（无地、无业、无社会保障）大量增加，从而造成农民总体状况的恶化。解放初期，无地和少地的农民通过土地改革都分到田地，在中国历史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、农业落后的情况下，天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生，重新失去土地，又由于缺乏技能和就业机会而无法进城务工经商，只有再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人。这正是中国农村走向社会主义集体经济道路的重要原因之一。
第二，现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。在集体建设土地使用权上，要首先取得突破，模仿国有建设用地使用权这些制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的使用制度。简要地说，就是把现有的集体建设用地使用权进一步细分设置为过渡土地使用权、出让土地使用权等。比如农村集体公共设施和公益事业的用地，就可以划入土地使用权，乡镇企业用地类似的经营型建设用地，就可以设定为出让、出租土地使用权。对于划拨土地的使用权不能上市不能流转，对于经营性的可以流转。
第三，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完
善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。
第四，产权明晰、用途管制。明晰产权的核心其实就是给农民对征地说“不”的权利。政府只有在极为有限的情形下可以强制征地，且要进行市场价补偿、讲法律程序。要广泛地告诉农民，他们有权利拒绝政府的征地要求，且不用讲理由，除非法院强制执行。法院所依据的法律，需要做大规模修订，明确何为“公共利益”。用途管制的核心是规划的法制化、民主化。如果没有用途管制，仅仅靠产权改革，还不足以建立农地保护机制，因为农民在自己的利益驱动之下也愿意获得农地转用的巨大利益。除法治建设不完备这个明显缺陷之外，中央政府相关部门的协调运作也是不小的问题。另外，各级土地规划都必须成为法律，变更规划要有法律程序。人民代表大会在制定相关法律时要有民主程序，让各利益相关方充分讨论。国家对限制开发地区要给予规范化的补贴，即所谓“购买开发权”。
第五，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。要按宪法的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。
第六，切实维护农民宅基地用益物权。要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。
第七，建立建设用地合理比价调节机制。要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。
第八，系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。要加快推进相关法律法规修改和制度建设；全面落实用途管制要求；扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作；严格对城乡统一建设用地市场的管控；协力构建共同责任机制。
（本章完）
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