在国家的财政预算之中，财政收支经常会出现季节性的资金短缺。这是因为财政收入在预算年度中并非是以均衡的速率注入国库的，而财政支出的速率则相对更加平均，这意味着即使从预算年度看，财政的收支之间是大体平衡的，但在个别月份，财政很可能会出现赤字。在这一情形下，政府发行国债在财政出现赤字时筹措到财政资金，在等到财政收入出现盈余时偿还。实现灵活调剂财政收入的职能。在这里，政府发行的一般都是短期国债。
3.宏观调控职能
国债作为政府宏观调控的重要工具，可以从如下几个方面调节经济：（1）调节社会资金中积累与消费的比例，促进其形成合理化的结构。政府通过发行国债在一定时间内转移部分资金的使用权，如果将这部分资金用于生产建设，将扩大社会的积累规模。如果将这部分资金用于消费，则将扩大社会的消费规模。（2）调节投资结构，促进产业结构化。（3）调节金融市场，维持经济稳定。国债作为一种有价证券，政府在公共市场上对其进行买卖，可以间接调节金融市场。（4）调节社会需求，促进社会总供给和总需求的平衡。[6]
二、国债法律制度
（一）国债法概述
国债法即是调整国债发行、流通、转让、使用、偿还和管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称。国债法调整的主体主要是国家、国债投资者和国债中介机构。一方面，国债法调节的是债权人和债务人国家之间的权利义务关系，因而其与民法存在一定程度的交叉。另一方面，国债由于其发行主体的特殊性，其发行的程序必须受到严格的法律控制，其发行决定和发行规模，需要纳入到国家的预算体系中，接受立法机关的审查和监督。[7]
我国现行最主要的国债立法是1992年国务院颁布的《国库券条例》，其对国库券的发行对象、计算单位、发行国债条件的确定、发行方式、偿还本息、流通、转让、抵押、筹集资金的使用、国债法律责任等作出了原则性的规定。除此之外，我国还颁布了其他一些规范国债市场的法律文件，如财政部、中国人民银行、中国证监会发布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》，财政部发布的《国债托管管理暂行办法》等，对我国国债的发行、流通、管理等作出了较全面的规定。
但是随着我国社会经济的发展，现行的国债法律文件已经不能适应社会主义市场经济的发展。这主要是因为，第一，现行《国库券条例》的适用范围仅限于国库券而没有包括其他国债类型。第二，《国库券条例》只对国库券发行事宜做出规定，而缺少对国库券流通、使用、偿还方面的规范。第三，缺少国债发行审批程序方面的规定。[8]第四，现行的国债立法效力层级过低，不利于加强对国债发行的管理。[9]因此，现在相关学界的呼声是：我国有必要尽快研究制定规范国债领域的基本法律——《国债法》，以进一步完善我国的国债制度。
（二）国债的发行
国债的发行，是指国债的售出或国债被公民和企业认购的行为。也即国债契约订立的过程。我国的国债发行需要经过严格的审批，并列入当年的财政预算中，国债发行的部门是财政部。
1.国债发行的方式
（1）公募法，是由国家公开向社会募集国债的方式，分为直接公募和间接公募两种。直接公募是财政部门直接或通过邮政等通信渠道向社会公众募集公债，直接由国库承担发行成本和全部损失。间接公募，是指政府与金融系统事先约定，由金融机构承购全部国债，并代理发售的发行方式。在这种情形下，由金融机构承担发行成本和风险。[10]公募法的国债价格由国家确定，且固定不变。
（2）公卖法，又称出售法，是指政府在公开市场上以出售的方式发行公债。在这种发行方式之下，公债的价格将随市场资金供求情况波动。这也是其与公募法的主要区别。
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