1948年《世界人权宣言》明确规定社会保障权是一项普遍人权，我国1997年签署《经济、社会及文化权利国际公约》使得社会保障权逐渐成为一项为国人所认知的权利内容。根据对社会保障的法律规定和学界研究，社会保障权是指社会成员（或公民）在面临威胁其生存的社会风险时，从国家或社会获得物质保障和社会服务，使自身维持生存并达到相当水准的生活的权利。因此，就社会保障权的性质而言，“社保是政策性保险，是国家保障劳动者基本生活权利的政策措施，具有公共服务的性质”[27]。作为一项公民权利，社会保障权是每一位公民普遍享有的平等权利，其义务主体只能是国家而非个人。而所谓的“土地换社保”是失地农民放弃其土地承包经营权及宅基地使用权后获得的补偿，仅仅是将补偿款转换为社保金形式，本质上是农民自身已有财产权的形式转换。这样说来，社会保障属于公共服务，是社会公民应该享有的平等权益，是现代民主国家的基本公民权利，城市居民和农村居民都有权利享受社会保障权益。[28]而“土地换社保”是农民用自己的土地利益换取了社会保障。
这个时候，一个被混淆的问题出现了。著名社会学家托马斯·马歇尔（ThomasMarshall）在研究“公民权”（citizenship）[29]时指出，公民身份（公民权）是一种地位——国家这一共同体中所有成员都享有的地位；凡拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是完全平等的。[30]而前文已经讲过，农民拥有两种身份，其首先是国家的公民，享有与市民平等的公民权；其次才是集体经济组织成员，享有村民权。“土地承包经营权换社保”的流转方式，从权利内容上侵犯了农民的村民权，导致其村民权的丧失。因为社会保障权是宪法赋予公民的一项基本权利，而土地承包经营权是农民村民权之对集体土地的使用权。这完全是两种内容不同却应该兼具的权利，但通过政府创新土地承包经营权流转的方式而混为一谈。农民用其享有的村民权“换得”一项其与生俱来的公民权内容，从法理和情理上都是讲不通的，实为不合法且不合理之表现。而且从社会保障的不同层次看，基本保障是政府（或国家）责无旁贷的义务，是根本不需要通过交换即应得到的权利内容。“土地承包经营权换社保”中，农民以放弃、出租或入股土地承包经营权来换取社保是政府责任的缺失；如果以此为由推动“土地承包经营权换社保”则是政府逃避自身义务的借口。因此，有学者甚至指出“这种制度设计很有可能‘蜕化’成了为政府盘活‘土地财政’的手段或工具，在一定程度上延缓了农村社会保障体系的建立健全”[31]。《南方都市报》则以《社保乃政府职责 何须以土地交换》为题对此质疑，并指出：“在‘土地换社保’模式中，政府和农民却是在实施一种交易行为，一方放弃自己在宅基地和承包地上的权益，另一方以提供社保作为报酬。显然，这种交易既与社保的性质不合，也与政府提供公共服务的职责相悖。”[32]笔者对此颇为赞同。更为重要的是，村民权的内容之于农民是根本也是保障，是农民风险防御的最后屏障。也就是说，农民在失去其他经济来源的时候，可以依村民权享有对集体土地的使用权而获得最后的生存保障。但是失去村民权、失去土地后，农民可能面临失业、流转补偿费不到位、补偿费使用不当等风险。在“制度化风险”[33]（即社会保障不利）的情况下，农民又该何去何从呢？这也值得制度设计者深思。
总而言之，为公民提供基本生存保障是国家的一项基本义务，这是现代法治文明的基本要求，《中华人民共和国宪法》第14条第4款也有明确规定。社会保障是政府的责任，理应由政府来提供，若让农民用土地换社保不仅有悖于公平原则，与法理不符，而且后患无穷。另外，城市化推进与土地规模经营都需要土地流转，但土地流转未必就必然要以买断产权为代价，这根本是两回事，不可混为一谈；即使是要买断产权，也不应以农民本身应有的权利为代价。因此可以说，“土地换社保”这一实践不管是从法理上还是从实践中，都是不可推行的；政府应从严掌握，以为农民提供更为完善的社会保障内容为根本。
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