卫生事业是公共事业，需要持续不断的巨大投入而少有立竿见影的丰厚产出，而又正是由于其是公共事业，在知识分子的话语支持下和近代民族国家行政权力的扩张背景中，都要求将其纳入国家管理而非私人经营。政府的合法性需要卫生知识提供源源不绝的支持，施行卫生的能力有助于巩固这种合法性。但卫生行政能力源于卫生机关具备相应的权力，并保证权力的稳定性，还有赖于财政的持续投入，这在近代北京城市政治动**和经济衰落的背景下都难以实现。
在政府难以保证政策稳定性和投入持续性的情况下，卫生行政机关不得不视其能力“投机取巧”。卫生知识在对“不卫生”的行为进行改造，尤其在对待传统的行为和观念时，既要充分发挥卫生话语的破坏力，又要在原有基础上取而代之、改头换面，这是经济实惠的办法。一些真正富有建设性的工作则往往一波三折，还有的胎死腹中，或是流于形式。虽然如此，卫生行政机关仍然积极善用象征性的作为，以确保政府卫生能力的在场。卫生机关可以一再被压缩、裁减而仍须保有其名，民众在遇上卫生问题时还都会呼吁“卫生的官儿该管管吧”。各种仪式化的运动和形式多样的宣传是花费不多但能充分彰显政府对卫生重视态度的绝好方式，周期性的反复运动还能一再肯定和强化政府主导、民众参与的卫生实践模式。
相较于政府的行动迟缓，各种民间力量以零敲碎打的方式努力地将卫生知识由话语转化为实践。青年会因与西方教会的联系而成为许多源自西方的卫生活动首要的引介者，各类医事机关和团体则以卫生知识施行和传播者的身份开展了大量的具体工作。民间力量积极开展卫生的活动，体现了社会公共性的增长，但这种社会公共性并不是消解和对抗政府的力量，反而是双方在相近的卫生认识下所达成的共谋。政府对与意识形态基本无涉的卫生领域较少干预，并以默许、支持和合作的方式肯定各种民间力量的作为，同时民间力量的卫生实践也对政府的卫生政策和卫生行动产生了直接和积极的影响。
这种官方和民间合作模式的基础是双方共同认可的卫生话语，而卫生话语是近代强大的国家和民族话语的一个重要面相，社会公共性的有限增长无法否定国家权力扩张的事实。在各种民间力量中活跃的许多知识分子本身就是卫生“国家化”的极力倡导者，虽然对政府的作为颇多批判，但仍然坚持“吾人于吾国公共卫生五十年后之希望”，是政府“对于人民卫生担负保护责任，有如目前对于人民有保护人命财产，驱除盗贼之责任然”[3]。民间力量相较于政府，能够更为积极主动地将卫生知识转化为实践，但卫生知识与国家权力的紧密结合，使得这些实践逐渐汇入政府主导的卫生行政之下，在双方的卫生共识下这一过程显得顺理成章。
当卫生知识的普遍性与中国特定的历史时段和地域范围相遇时，就会触及近代中国研究中不可规避的现代与传统的问题。卫生知识具有现代性的特质，是界定现代与传统、文明与野蛮、进步与落后的重要标准。这样的特质要求卫生知识站在传统的对立面上，在近代诸多知识分子的论述中都可以看到两者之间存在的紧张感。表现在其对传统的空间设置、防疫时间、身体形态等方面都秉持激烈的批判态度。
但民众自传统时代延续下来的日常生活和思想观念有一定的惯性，不是绝对的非此即彼。因此，在具体实践遭遇传统之时，卫生部门采取的态度并不如话语中强硬。这表现为卫生实践往往根据实际情况，选择与当时经济条件和社会环境相适应的方式，灵活渐进地对传统进行改造和取代。在将传统皇家园林开辟为公园，以及卫生活动对传统时间的利用和改造中，都能看到这种策略性的选择。这是卫生知识本土化的应然，有助于普及现代科学知识，现代在这个过程中逐渐确立对传统的优势，同时传统也以新瓶装旧酒的方式化为潜流得以延续。
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