一般而言,清末新政以后,在全国普遍设置“区”级建置并通过民国、新中国时期的剧烈变动,形成今日乡镇体制。在这一时期内,县以下的区域划分是被纳入到“行政区划”的研究范围内的,并由此产生了行政区划领域的乡镇体制改革、县辖市改革等诸多讨论。然而,对清末新政之前直至秦汉,中国历史上所存在过的众多带有地域划分形态的基层组织大多未被视作“行政区划”。这可能是因为这些基层组织有的并非是地域单元而是人户编组,但这并非最关键的因素,因为历史时期毕竟存在其他众多地域单元,即使是人户编组,最终也有不少都被限定在一定的地域单元里,更关键的理由恐怕是对照以往县下区划的研究对象——保、甲、乡、都等,明显不完全符合有关行政区划的界定。除了前已论及的保、甲、乡、都等名目各异的区域性质还难断定,是否实际运行更需仔细甄别以外,这些区域本身并无职官系统存在,也是它们被划归到行政区划研究对象的障碍之一。这些基层区划一般都没有行政中心,也并不处于一个明确有上下级隶属关系的行政等级中,同时基层区划一般并不负有全面之责,它们或者是出于自然地域上的安排,或者是出于赋税征收,或者是出于治安目的而建立,行政功能单一。无疑,利用现有的行政区划概念研究县以下区划具有理论上的缺陷与不足,其适用性是有疑问的。
费孝通在论及历史上国家与社会的关系时,曾意识到县以上与县以下管理方式上的区别,因此提出“传统中国政治双轨制”的思路,“一方面是自上而下的皇权,另一方面是自下而上的绅权和族权,二者平行运作,互相作用,形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”[19],由此引发了国内外学界对传统中国士绅阶层功能和结构、皇权与绅权、国家与地方精英的权力关系等诸多命题的讨论。其实,对于整个历史时期中国行政区划体系而言,亦以县级政区为分界,呈现明显的“双轨制”。县以上是国家按照一定的地域结构和人员构成将疆土划分为层级分明的各种区域,并通过委派职官的形式进行管理。县以下的区划则基本缺少直接委派的职官,亦缺少制度性安排,故显凌乱而随意,各种组织兼而并存,层级亦较混乱,在清代表现得尤为明显。
在现有的定义下,县以下的区域划分是被排除在“行政区划”讨论之外的。要回答县以下组织及其辖地是否构成县以下区划,就必须暂时放开上述关于“行政区划”的定义。因为这些定义并非历史时期就有的,而是后人通过对当代及历史时期的行政建制特点所作的一种归纳和概括。回到创制“行政区划”一词的本义去,所谓行政区划,无非是国家出于行政管理的需要而对国家的土地和人口进行的一种区域划分,其最关键的在于两点:一是政治性,它是一种行政行为,故而可将行政区划与出于研究方便而创造的各类地理分区、人文分区区分开来,也与官方和民间自发形成的各类区域形态相区分,如南方、北方就不能称为行政区划;二是地域性,这种行政行为的结果必定是划分出一定的地域范围。如果仅仅是人户划分、经济划分,同样不能称为行政区划,如明清里甲组织中,那些严格按照“十户一牌、十牌一甲、十甲一里”编制,未与地域空间相融合的“里甲”就不具有严格的地域性。
从“政治性”和“地域性”这两个行政区划的初始涵义再来看清代县以下的行政区划,会得到一些不同认识:
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皇权不下县清代县辖政区与基层社会治理
皇权不下县 :清代县辖政区与基层社会治理