行政区划一定要具有行政机构吗?所谓行政区划,是出于行政管理需要而进行的区域划分,这种划分的结果并不一定要设立行政机构,而且没有行政机构并不代表这一区域在行政上毫无意义。如清末各地大兴团练,对基层区域进行了划分,广东顺德县,“光绪十年甲申时法攻越南,筹办团防,因创议分县属为十团,募勇以时训练。事定后勇虽裁撤而厥制相沿。光绪末划分自治区域,十区之名遂定”[20]。“团”即是国家出于治安管理的需要而设立的地域单元,虽未设立行政机构,但实际上起到“行政”上进行“区划”的效果。
行政区划一定要职责完善吗?对于县及其以上层级而言,要找到行政职能完善的区划并不困难,然而在历史时期,由于行政资源的有限性,国家从来不曾也很难完全深入乡村,更没有在基层普遍建立起一级行政机构,但这并不代表国家行政能力未渗透入乡村。这种渗透也许并不深入,也许并不普遍,但很难否定它的存在。这种渗透并不是通过在县以下建立一级职责完善的行政机构而实现的,而是通过各类不完善的区域划分来完成对基层的资源汲取。如历史时期长期为征税和治安两大任务而对基层作出的种种划分,这其中既包括对人的编排,也包括地域的划分。职责虽不齐全,但很难否认这是国家出于行政管理的需要而进行的一种区域划分,不应当被排斥在行政区划研究之外。其实,对于县及其以上层级所公认的政区而言,所谓“刑名钱粮”亦非必备条件,如果深入到政区行政运行内部而不是仅仅局限于对政区名称的探讨的话,会发现政区运行有着更为复杂的一面,这是一个更加宏大的命题,本处不拟展开,仅举一个很小的事例来说明。光绪三十三年时,江西省曾于萍乡县上栗市仿照湖南古丈坪厅设“上栗市厅抚民同知”,可见是新设了厅级建置,管辖萍乡县“西北界连湘省之安乐、钦风、归三乡”,然而,该厅并不全然负有“刑名钱粮”全责,而是“所辖地方命盗词讼案件,统归审理;解勘钱粮,仍令州县照旧经管”[21],也就是说该三乡之地的刑名与钱粮分归上栗市抚民同知与萍乡知县行使。从某种角度讲,该三乡既属萍乡县,又属上栗市厅,因为各自都在该区域行使了若干行政职权,但从另一角度讲,该三乡既不属萍乡县,又不属上栗市厅,因为二者均未有全部行政职责,在管辖区域内都有同级行政机构的进入。这也在一定程度上反映了“行政区划”作为一个高度概括性的概念与各地具体实践操作中的差异,也提醒我们将“刑名钱粮”作为判断行政区划存在与否的绝对条件,往往会限制对基层区划复杂性的认识。即使是公认的县及其以上政区也未必尽皆具有全面之责,譬如清代台湾府澎湖厅,厅属命案要转台湾县审理,本身不具备命案审理权,但这并不妨碍清人、今人都明确认定澎湖厅的存在。
可以说,行政区划概念所拟定的具有“全面之责”对县及其以上层级的政区基本适用,但对县级以下的区域就无能为力了,因为这样负有全面行政职能的行政单位大多不存在。因此,在处理县以下区划时,笔者倾向于扩大“行政区划”一词的涵义,将县以下的各类地域单元纳入研究范围,并将县以上的区划与县以下的区划看作既有关联又存在本质差异的两种区域形态。对于县以下,由于历史时期特殊的管理方式,国家从来未曾建立起职责完善的行政机构,因此,关于“行政区划”的概念应尽量照顾到县以下的特殊性,不宜以县以上区划的特征直接拿来予以限定,而应简化标准,但凡符合“行政性”和“地域性”两项标准,都可以被视作“政区”。如此,将既能继续沿用在学界已得到广泛认同的“行政区划”这一概念,不致因研究层级不同而有所割裂,又能通过对最低一级基层区划的研究丰富“行政区划”一词的内涵。
根据笔者对清代县以下政区的理解,县以下政区可大致可分为两类:
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皇权不下县清代县辖政区与基层社会治理
皇权不下县 :清代县辖政区与基层社会治理