一般认为，官制编制馆实际上是由袁世凯所控制，馆中许多具体的办事人员都是他的心腹，因此，该馆起草的官制改革草案在某种程度上可以说代表了袁世凯的意见。[8]值得进一步探讨的问题是，袁世凯为什么要抛出责任内阁制呢？这与袁世凯之所以赞成立宪的用意相关。袁世凯本以投机政客为世人所知，并无固定的政治主张。当时他曾一度反对立宪。那位“以为非立宪无以救国”的镇国公载泽，就把袁世凯看作立宪的最大阻力，所谓“小阻盛宣怀，大阻袁世凯”。据说袁世凯在奏对时还宣称：“可有立宪之实，不可有立宪之名。”[9]但是，后来袁世凯又极力主张立宪，甚至有“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”之言，其实别有用心。据时人记载：“本初另有深意，盖欲借此以保其后来，此固人人所料及者。”[10]此所谓“保其后来”即预留后路。因为袁世凯在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，他担心在年过七旬的慈禧太后去世之后，亲政的光绪帝会对自己不利，所以想利用责任内阁制来限制君权。他积极提倡设立责任内阁的目的很明显，就是想推自己手中的傀儡奕劻为总理，自己以副总理的身份实际控制内阁，操纵中央大权。[11]正如赵炳麟所说：“世凯因戊戌之变与上有隙，虑上一旦复权，祸生不测，冀以内阁代君主，己可总揽大权，自为帝制，入京坚持之。”[12]袁世凯主张责任内阁制的真实用意，有如司马昭之心，路人皆知。
责任内阁制的提出，引起了激烈的争论。御史交章弹奏，与袁世凯本来就有矛盾的铁良、荣庆等人更是借机攻击。其中的是非曲直反映了各派政治势力之间错综复杂的权力与利益关系，这是以往论者较少涉及的历史面相，此处拟尽可能详细地剖析。
在清政府的高层官员中，对于责任内阁制赞成与否，其阵线是比较明朗的。赞成派以袁世凯、端方、载泽为首，以庆亲王奕劻为靠山；反对派则以铁良、荣庆为首，以深得慈禧太后宠信的瞿鸿禨为后台。其他如徐世昌、张百熙、那桐、世续等人附和前者，醇亲王载沣、鹿传霖、王文韶、孙家鼐等人则倾向于后者。《申报》转述日本《大阪朝日新闻》的报道称：“立宪一事，出洋四大臣及袁世凯、张之洞等，皆以为然，庆亲王、徐世昌、张百熙意见亦大致相同。惟其中有多数之满人及顽固党大为反对，或谓立宪则汉人之势力增长，或谓时期尚远，倡此论者以铁良、荣庆、王文韶三人为首领。”[13]对此两派，时论或以“进步党”与“守旧党”相称，认为“进步党系庆王、泽公、端方为领袖，并有袁世凯以资辅助，惟不表见于外耳；守旧党系荣庆、铁良及各大员在一千九百年拳匪乱时与表同情之领袖等”。[14]当然，所谓“进步”与“守旧”只是相对而言，两条阵线的划分也不是绝对的。比如，张之洞虽然赞成立宪，但他并不赞成责任内阁制，因为与袁世凯的政争关系，其实在中央官制改革方面他是与瞿鸿禨、鹿传霖、王文韶、孙家鼐等人站在同一立场上的。[15]因此，这两派从表面看来似有“进步”与“守旧”之分，但实际上双方斗争的焦点主要在于权势与利益关系，毋宁说这是在一定程度上相互对立的两个势力集团。这一点切切不可轻易放过。
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