早在清廷宣布预备立宪之前，两派势力之间的冲突已是异常激烈，甚至影响到清廷关于立宪与否的决策。如时人所谓：“改官立宪，铮铮（铁良）颇同阻挠，与东海（徐世昌）大为冲突，一时恐难定议。”[20]端方自考察回国后，因力主立宪而被连连召见，又因太监李莲英的援引，居然可以随时面见慈禧太后并长谈。但铁良却处处从中作梗。“铁与端甚为反对，端能随时进见，铁竟能随时阻止，彼此权力均属两不相下。”铁良对袁世凯本来心存芥蒂，又与袁氏“契友”端方不合，便“不免因新旧而益形水火”。据说，袁世凯进京时，见到铁良便揶揄其“大权独揽”，使铁良颇觉尴尬。不仅如此，袁氏在被召见时又面参铁良“揽权欺君”，声称：“若不去铁，新政必有阻挠。”庆亲王奕劻也附和袁世凯，“力言铁之不是”，并称铁良为“聚敛之臣”。[21]在清廷谕命醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士和直隶总督袁世凯讨论是否立宪的廷臣会议上，以庆亲王奕劻、张百熙、徐世昌、袁世凯为一派，主张速行立宪；以孙家鼐、荣庆、铁良为一派，相应提出种种问难，意在缓行。奕劻首先发言，主张“应决定立宪，从速宣布”。孙家鼐起而抗辩，认为“变之太大太骤，实恐有骚然不靖之象”。徐世昌继而宣称：“惟大变之，乃所以发起全国之精神也。”孙家鼐仍然坚持“宜慎之又慎乃可”。随后张百熙、荣庆、铁良、袁世凯等人相继出场，双方针锋相对，争论颇为激烈。醇亲王载沣与瞿鸿禨虽貌似调和折中，而实在缓行派之列。瞿鸿禨曰：“故言预备立宪，而不能遽立宪也。”载沣云：“立宪之事，既如是繁重，而程度之能及与否，又在难必之数，则不能不多留时日，为预备之地矣。”结果，双方在预备立宪的基础上达成妥协，随后清廷宣布预备立宪。其实，这个局面也是来之不易。自出洋考察政治大臣回国后，立宪声浪骤增，然反对派亦是声嘶力竭，“其间大臣阻挠，百僚抗议，立宪之局，几为所动”。在一定程度上可以说，清廷宣布预备立宪，无疑是号称立宪赞成派的奕劻、袁世凯、载泽势力的政治胜利。如时论所谓：“此次宣布立宪，当以泽公等为首功，而庆王、袁制军实左右之。”[22]显然，这为奕劻、袁世凯势力在预备立宪初期操纵官制改革奠定了一定的基础；但反对派势力之大也是不容忽视的，这又充分预示了官制改革的艰难与前途的微妙。
以责任内阁制为中心的中央官制改革，涉及清廷高层官员的既得权势与利益，冲突更是难免。《申报》有报道称：“据政府某巨公言及，近因议改官制之事，诸大老每于奏对意见多歧，两宫颇以为虑。”[23]对此，各种报刊多有记载，难免捕风捉影之处，亦属空穴来风，理有固然。陶湘密报有云：“近来谣传纷杂，摘要而言，必以更官制为首。据说设内部、外部为各部之冠，吏、礼（以太常、鸿胪、光禄并入）、户（以工部之半及财政处并入）、兵改为军（练兵处、太仆寺并入）、刑改法（大理寺并入）、巡、学、商（工部并入）共八部（各部设丞、参、尚书一，侍郎二）。……或云，此系北洋主见，铁则不云然。以上皆近数日之谣说较入情入理者。昨闻日内即将宣布，且看如何。朝市之间莫不皇皇如。竟有人言戊戌将见者，未免过甚。然而不能说不扰乱也。”[24]官制改革已成时论焦点，主张改革者与反对派双方公开对立，致使政界人心惶惶，政海顿起波澜。
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