彼得一世于1708年进行省制改革，把权力下放给地方，引起了中央机构的一系列变化。首先就是由于财务大权又被转交给了省长，于是市政厅成了一个只存在于莫斯科的机关，从此它便失去了作为中央财政机关的作用，不久便被取消。同时，中央在地方的衙门制度也被取代了。这时彼得才发现，在中央没有任何机构来统领、联结新建立的各省管区。大臣会议和近臣办公厅都无法充当此任，因为它们一没有确定的职责，二没有固定的人员。于是设立一个固定履行中央行政职责的最高政府机构便显得尤为必要了。
1711年2月，彼得一世签发了建立参政院的诏令，这标志着彼得一世的行政改革进入到了新的阶段，反映出俄国国家体制有了新的发展。此后近臣办公厅只保留对各机关财务状况进行监督的权力，到1719年近臣办公厅便已消失。参政院刚开始工作的头几年，组织结构还很简单，出任参政院工作的只有9名参政院大臣，他们全部由沙皇任命：伊·阿·穆辛-普希金男爵、特·纳·斯特列什涅夫、鲍·阿·戈利岑公爵、姆·弗·多尔戈鲁基公爵、格·阿·普列米扬尼科夫、米·米·萨玛林、弗·阿普赫金、格·伊·沃尔康斯基公爵、纳·帕·梅列尼茨基。他们在全体会议上处理和解决各种问题，所有成员都有“平等”发言权，一切决议须全体一致通过。参政院最重要的任务，彼得一世在设置它的时候进行了明确阐述，就是对一切机关拥有管理和监督的最高权力。然而参政院最初的职责实际上就是全权主持内政，因为沙皇为了打仗和各项事务经常长时间地无法亲自在首都主持政务，因此这一机构看起来很像是一个临时委员会，它不管理军务和外交，也不具有立法权威和咨议作用，它只是集中力量执行沙皇诏示的工作并严格执行汇报制度。参政院与各省的联系工作由各省专员承担，各省专员很快还成为省政机关执行最高政权机关命令的监督者和责任者。如此一来，参政院便由沙皇不在朝时的代行执政机关逐渐成长为俄国永久性的最高司法和行政管理机关。参政院在地位巩固后逐渐变成了常设机构，其组织构成和职能也随之经历了一系列演变，日益显示出它存在的重要意义。
参政院附设以总监察官为首的监察机关。总监察官领导各省、市、中央机关各级的监察官。1711年3月2日颁布的诏令中确定了他们的职责，他们的任务包括秘密调查、汇报和揭发一切损害国家的罪行：违反法律、盗窃国家财产、贪污受贿等等。1712年还以变相的形式恢复了从前隶属于大贵族杜马的大理院，该院负责审理监察官揭发的所有案件，同时每月向参政院报告审理情况。1713年，参政院专门发布命令，凡控告各省省长和初级法院法官判决不公的呈文，一律由大理院处理。
此外，参政院还设置了呈文受理官的职位。《对呈文受理官的训令》明确说明了这一岗位的职责，呈文受理官负责受理针对委员会及办公厅的错误决定所提出的申诉，并要在亲自调查后向参政院报告其处理决定，同时追究诬告者的责任。
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